Diferença entre processo e procedimento na administração

Processo ou Procedimento

Trazendo a luz do direito as distin��es entre os dois institutos, esclarecendo-os, conceituando-os, e elucidando o ponto de diverg�ncia dos institutos acima descritos, para que dessa forma,  possa ser empregado o termo correto, quando usado na esfera administrativa.

Podemos come�ar a pesquisa da distin��o atrav�s de uma simples leitura do dicion�rio jur�dico, entretanto, para um estudo acad�mico  jur�dico mais aprofundado da mat�ria, tal leitura n�o ser� suficiente para uma total concep��o.

Nas palavras de Pl�cido e Silva, Procedimento �:

Formado de proceder, do latim procedere (ir por diante, andar para a frente, prosseguir), quer o vocabul�rio exprimir, geralmente, o m�todo para que se fa�a ou se execute alguma coisa, isto � o modo de agir, a maneira de atuar, a a��o de proceder. Neste sentido, procedimento significa a pr�pria atua��o ou a a��o desenvolvida para que se consubstancie a coisa pretendida, pondo-se em movimento, segundo a sucess�o ordenada, os meios de que se pode dispor. Neste particular, pois, procedimento e processo revelam-se em sentido diferentes. (Vocabul�rio Jur�dico, 2009, p. 1097) [1],

J� Processo, nas palavras de Pl�cido e Silva, significa:

Derivado do latim processus, de procedere, embora pro sua deriva��o se apresente em sentido equivalente a procedimento, pois que exprime, tamb�m, a��o de proceder ou a��o de prosseguir, na linguagem jur�dica outra � sua significa��o, em distin��o a procedimento. Exprime, propriamente , a ordem ou a seq�encia das coisas, para que cada uma delas venha a seu devido tempo, dirigindo, assim, a evolu��o a ser seguida no procedimento, at� que se cumpra sua finalidade. Processo � a rela��o jur�dica vinculada, com o escopo de decis�o, entre as partes e o Estado Juiz, ou entre o administrado e a Administra��o. (Vocabul�rio Jur�dico, 2009, p. 1098)[2]

Ap�s leitura do voc�bulo jur�dico torna-se clara a diferen�a entre os dois institutos, posto que, enquanto o processo revela uma rela��o jur�dica instrumental segundo um conjunto de atos praticados em seq��ncia l�gica e direcionados a um fim comum.  O procedimento indica a forma e o ritmo do desenvolvimento dessa rela��o, da pr�tica desses atos.

No �mbito constitucional das compet�ncias legislativas e sua distribui��o entre os entes da Federa��o, as normas de procedimento em mat�ria de direito processual pertencem � compet�ncia concorrente, autorizando Estados e Distrito Federal a estabelecerem normas especiais complementares �s de car�ter geral editadas pela Uni�o, consoante o artigo, 24, inciso XI, e par�grafos, da nossa Constitui��o Federal; tamb�m os tribunais, em seus regimentos internos, poder�o tra�ar normas procedimentais, devendo observar apenas as processuais, conforme se depreende do artigo, 96, inciso I, “a” da nossa Lei Maior.  J� a compet�ncia para legislar sobre normas de direito processual pertence, privativamente, � Uni�o, como determina o artigo 22, inciso I, da Carta Maior. “in verbis:” 

“Art. 22. Compete privativamente � uni�o legislar sobre:

I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agr�rio, mar�timo, aeron�utico, espacial e do trabalho;”

As conseq��ncias dessa previs�o n�o guardam maior interesse para o presente estudo, apenas servindo a sua men��o para identificar a localiza��o constitucional diferenciada dos dois termos e a g�nese legislativa diversa do processo e do procedimento; ao falarmos que um complexo normativo faz emergir preceitos de processo ou de procedimento, temos que estar antenados tamb�m a essa origem legislativa.

Certo � que todas as regras que se refiram a condi��es da a��o, a pressupostos e princ�pios processuais e que exijam uniformidade nacional somente poder�o ser editadas pela Uni�o e ser�o normas de cunho processual; j� aquelas que dentre estas n�o estejam inseridas poder�o ser estabelecidas por Estados e Distrito Federal, posto que provavelmente ser�o de ordem procedimental.

Tamb�m �bvio � que a atua��o do Estado de Direito, na incessante busca da satisfa��o do interesse p�blico, pauta-se pela obedi�ncia a regras e princ�pios preestabelecidos, procurando sempre o fim maior que sobre-paira e habita sua estrutura e sua miss�o, qual seja o alcance da justi�a.

Nesse desenrolar da tarefa estatal, nem tudo restar� pac�fico, incontroverso; nem todas as pretens�es estatais encontrar�o, naqueles obrigados a satisfaz�-las, uma concord�ncia com seu conte�do e sua forma. Com vistas a apurar a verdade dos fatos e a conformidade da atua��o estatal com o ordenamento jur�dico, haver� um conjunto de atos a serem desencadeados no tempo e em ordem seq�encial, a partir de um fato previsto em lei e para o qual esta exija a atua��o do Poder P�blico. Essa seq��ncia de atos ter� como finalidade a composi��o do lit�gio verificado, tendo sempre em mira a obedi�ncia � legalidade e fazendo surgir verdadeira rela��o jur�dica de natureza processual. Nesse �nterim, estaremos diante do processo.

A din�mica daqueles atos, o modus operandi de sua realiza��o efetiva, a exterioriza��o r�tmica dos atos e termos legais, tudo isso traduzir� o procedimento.

Portanto, a forma como o processo se realiza � o pr�prio procedimento. Asolu��o do conflito de interesses � da ess�ncia do processo e n�o do procedimento. Entendendo-se o processo como o arcabou�o instrumental pelo qual o direito material se realiza, pode-se afirmar, analogamente, que o procedimento � o instrumento de efetiva��o do processo.

Na atua��o da Administra��o P�blica, ambas as realidades, processo e procedimento, se realizam  nitidamente e possuem um valor inadvers�vel quando essa atua��o se d� na estrutura de um Estado Democr�tico de Direito. Visando concretizar, atrav�s do ato administrativo final, as hip�teses e exig�ncias previstas na lei, os �rg�os da Administra��o buscam atingir a finalidade legal do ato percorrendo um caminho previamente definido, obedecendo ao processo e exteriorizando este conforme seu procedimento. Esse itiner�rio � imprescind�vel num Estado que seja condicionado pelo seu pr�prio ordenamento jur�dico. Em nosso pa�s j� n�o basta aos administrados o atingimento da finalidade do ato p�blico pelo administrador, mas tamb�m  interessa que este (o administrador) observe os meios, condi��es e formas fixados em lei para alcan�ar aquela finalidade e que esse iter seja do pr�vio conhecimento de todos.

Fica claro que a Administra��o P�blica, em sua atua��o geral e em especial na �rea tribut�ria, estar� cingida pela conformidade com o due process of law, como exigiu o pr�prio legislador constitucional no artigo. 5�, LIV, Constitui��o Federal de 88, o que faz desaparecer ou no m�nimo fragilizar a vis�o tradicional de que no �mbito administrativo somente existe procedimento e n�o processo.

Nas �ltimas edi��es de sua obra (desde 2001), Celso Ant�nio Bandeira de Mello,  reviu seu posicionamento a respeito da  nomenclatura a ser dada ao fen�meno administrativo em quest�o; se bem que, em rela��o ao processo tribut�rio, o autor j� optara desde h� muito pela denomina��o “processo”. Afirma este: “Sem embargo, cremos que a terminologia adequada para designar o objeto em causa � “processo”, sendo “procedimento” a modalidade ritual de cada processo.” (Curso de direito administrativo; 2005; p.455).

O respeit�vel mestre conclui que atualmente n�o � desprovido de raz�o falarmos em um Direito Processual Administrativo, considerando o conjunto de regras previamente estabelecidas que comp�em o caminho a ser observado pelo Estado em suas manifesta��es. Informa que qualificados doutrinadores, h� bastante tempo, j� reconheciam e reconhecem que processo n�o � monop�lio do Poder Judici�rio, em sua fun��o t�pica jurisdicional, mas sim verificam-se tamb�m no �mbito das fun��es administrativa e legislativa.

Todas as fun��es estatais e, em particular, todos os atos administrativos s�o metas que n�o podem ser alcan�ados sen�o por determinados caminhos. Assim, a lei � a meta a que nos leva a via legislativa e os atos judiciais e administrativos s�o metas a que nos conduzem o procedimento judicial e o administrativo (...) A teoria processual tradicional considerava o processo como propriedade da justi�a, identificando-o com o procedimento judicial (...) n�o � sustent�vel esta redu��o, porque o processo, por sua pr�pria natureza, pode dar-se em todas fun��es estatais (...) [3]

J� para Maria Sylvia Zanella di Pietro:

"N�o se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispens�vel para o exerc�cio de fun��o administrativa; tudo o que a Administra��o P�blica faz, sejam opera��es materiais ou atos jur�dicos, fica documentado em um processo; [...] executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento; [...]. O Procedimento � o conjunto de formalidades que devem ser observados para a pratica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo."[4]

Pelas li��es supra, percebe-se que a Administra��o deve obedi�ncia n�o s� ao direito material, com suas regras e finalidades que estabelece, mas tamb�m ao modus operandi que o legislador prefixa, composto de normas de car�ter processual. Nesse seguimento, a Administra��o P�blica ir� dar origem ao ato pr�prio da sua fun��o, o administrativo, assim como o Poder Judici�rio far� nascer o ato judicial, todos os ve�culos de uma manifesta��o estatal sobre a aplica��o do direito.

[1] Silva, De Pl�cido: Vocabul�rio Jur�dico; Rio de janeiro; 28 Ed. Forense; 2009.

[2] Id.2009, p.1098.

[3]MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18� ed. S�o Paulo, Malheiros, 2005, p. 455.

[4] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di, Direito Administrativo, 8�. Ed. Atlas.  S�o Paulo, 1997.p.397

Qual a diferença entre processo é procedimento administrativo?

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