Quais foram as principais transformações ocorridas na economia com o processo?

Desde a sua institucionalização, em 1973, a Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) passou por mudanças profundas em sua organização socioespacial e econômica. De uma estrutura produtiva prioritariamente industrial a uma economia baseada em serviços, com uma elitização de Porto Alegre e periferização das camadas populares, refletindo tendências nacionais e mundiais. Entender como se deram essas mudanças, seu sentido, suas consequências e as relações com os diferentes modelos de desenvolvimento experimentados pelo país desde a década de 1980 foi o objetivo do projeto de pesquisa Porto Alegre: transformações na ordem urbana, desenvolvido pelo Observatório das Metrópoles – Núcleo Porto Alegre, que envolve pesquisadores da UFRGS, da Fundação de Economia e Estatística (FEE), da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS), da Escola Superior do Ministério Público e da ONG CDES Direitos Humanos. A proposta é interpretar as mudanças econômicas, socioespaciais e institucionais que ocorreram entre 1980 e 2010.

Com foco na reconstrução das relações entre território, economia, sociedade e política, a pesquisa é parte de outra mais ampla, feita em rede nacional pelo Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia Observatório das Metrópoles, que incluiu análises de outras 13 regiões metropolitanas e resultou em uma série de livros. Foram investigados temas como as características da transição demográfica, a reestruturação produtiva, as mudanças no mercado de trabalho e nos espaços industriais, as características da estrutura social e da organização do território e as transformações no perfil das famílias, nas formas de provisão de moradia e na mobilidade urbana, além das conexões eleitorais e da distribuição territorial do voto na região e da inclusão de temas relacionados à governança das metrópoles nas agendas governamentais.

“A dinâmica brasileira, dos pontos de vista socioeconômico, político e demográfico, é fortemente influenciada pelas regiões metropolitanas”, comenta o professor do Programa de Pós-graduação em Sociologia da UFRGS Luciano Joel Fedozzi, um dos pesquisadores envolvidos no estudo. Segundo o professor, o país está densificando sua população em áreas urbanas, especialmente nas regiões metropolitanas, que abrigam cerca de 40% da população nacional. Em 2010, segundo dados do IBGE, a RMPA concentrava 37% da população gaúcha e 44% do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado. Inicialmente constituída por 14 municípios, hoje, a Região Metropolitana de Porto Alegre configura-se como a quarta maior aglomeração urbana brasileira, com cerca de quatro milhões de habitantes em 32 cidades.  

Entretanto, “muitas pessoas, e até o próprio Estado e os órgãos públicos, têm na cabeça a região metropolitana como ela foi instituída e não levam muito em conta todas essas mudanças pelas quais ela passou”, explica o professor do Programa de Pós-graduação em Geografia da UFRGS Paulo Soares, outro responsável pela pesquisa. “O papel do Observatório também é um pouco isso: acompanhar essas transições e mostrar que os gestores têm que pensar a região à luz de todas essas mudanças”, completa.

Globalização e modelos de desenvolvimento

Durante o período abrangido pela pesquisa, o Brasil passou por uma série de transformações em seu modelo de desenvolvimento: da crise generalizada do desenvolvimentismo tutelado pelos militares na década de 1980 – a chamada década perdida, quando se aceleram a inflação e o desemprego no quadro da recessão econômica –, passando pela reestruturação neoliberal empreendida com mais força ao longo da década de 1990, época fortemente dominada pela estabilidade econômica, à nova dinâmica presente a partir de 2003 – um modelo que articula características neoliberais e desenvolvimentistas com um protagonismo maior do Estado e políticas públicas redistributivas.

Em nível mundial, as metrópoles passam por um período de reestruturações iniciado na década de 1970, com a transição do regime de acumulação fordista para o regime de acumulação flexível. Mais que uma simples reestruturação econômica, são produzidas grandes mudanças sociais, emergindo uma configuração metropolitana distinta, composta por uma nova complexidade social, étnica e cultural. Se por um lado é perceptível a dispersão ou a desconcentração dos espaços industriais – em razão das mudanças tecnológicas e das relações sociais de produção –, por outro, há uma expansão da economia de serviços.

As metrópoles brasileiras, incluindo Porto Alegre e a RMPA, inserem-se nesse contexto de transições em nível nacional e global. “O estudo se deu sobre este pressuposto: são três décadas em que ocorreram mudanças no modelo de desenvolvimento econômico nacional”, explica Fedozzi, que atenta também para o papel da globalização nessas transformações e para o fato de que o processo não é homogêneo e impacta de maneiras diferentes as diversas metrópoles e os municípios que compõem cada região.

Transição econômica da RMPA

Em 1980, o setor industrial compreendia um terço da economia metropolitana, enquanto os serviços compunham 65,90% do PIB da região. Especificamente em Porto Alegre, a indústria era responsável por 21,62% do PIB municipal, enquanto os serviços representavam 78,25%. No início dos anos 90, o setor industrial chegou ao seu auge na economia metropolitana, com 55,59% do PIB da RMPA e 33,36% do Produto Interno Bruto porto-alegrense. A partir de então, a capital percebeu com mais força a reestruturação produtiva e o movimento de desindustrialização. Em 2000, o setor terciário participava com 84,87% do PIB de Porto Alegre e 65,98% do PIB da Região Metropolitana. Em 2010, essa participação passou para 67,14% na RMPA, enquanto a indústria recuou de 33,43% (2000) para 32,20% (2010). Em Porto Alegre, os índices se mantiveram estáveis.

Outra tendência perceptível é a diminuição do peso de Porto Alegre na economia da região metropolitana ao longo das últimas décadas. Se em 1982 a capital era responsável por 57,78% do PIB metropolitano, em 2010, esse número era de 38,85%. A redução é mais drástica no PIB industrial (de 37,46% para 18,62% no mesmo período), o que aponta para o processo de desconcentração da indústria metropolitana. Em termos demográficos, Porto Alegre também perdeu participação. O crescimento da capital é mais lento que o dos demais municípios metropolitanos. Em 1980, Porto Alegre tinha 50,44% da população da RMPA; em 2010, esse número caiu para 35,42%.

Esse movimento de perda relativa da participação da indústria atingiu de modo variado os diferentes municípios da RMPA. O processo de desconcentração tem reforçado a tendência à criação de múltiplos centros na região metropolitana, com o crescimento do comércio e dos serviços não só na capital, mas também em outros municípios, especialmente os mais populosos e de economia mais dinâmica. Em um primeiro momento, nas décadas de 1970 e 1980, a expansão metropolitana se produziu pelo deslocamento do setor industrial. As grandes indústrias abandonaram a capital, assim como as novas implantações buscaram outras localizações na Região Metropolitana, como os municípios de Gravataí, Guaíba e Cachoeirinha. A partir de 2000, especialmente, a desconcentração também ocorreu no setor de serviços, com alguns centros urbanos se convertendo em importantes polos de atividades terciárias, como Canoas e Novo Hamburgo.

A RMPA continuou a atrair investimentos industriais, mas esses novos empreendimentos trouxeram consigo novas formas de organização da produção – mais flexíveis, com novas relações de trabalho e forte conteúdo tecnológico, que reduz a força de trabalho empregada no setor.  Outro importante componente da estrutura econômica da RMPA são os “novos espaços industriais” vinculados à economia informacional, como a fábrica da Dell Computadores instalada em Eldorado do Sul e os diversos parques tecnológicos ligados a universidades.

Transição demográfica

Essas mudanças na estrutura econômica afetaram também outros âmbitos da organização socioespacial do território. Com uma maior oferta de empregos na área de serviços e com o aumento da demanda por mão de obra qualificada nas regiões mais centrais das metrópoles, muda o próprio perfil da população que habita esses espaços. “Setores mais dinâmicos, mais vinculados à economia globalizada exigem profissionais mais qualificados, e aí vem o mercado imobiliário, a construção de condomínios fechados… E esses elementos vão se constituindo como característica dos espaços urbanos”, comenta Fedozzi.

Segundo os pesquisadores, foi evidente a existência de um processo de segregação espacial. Ao mesmo tempo que as elites se concentraram em setores e bairros nobres da metrópole, ocorreu o aumento da periferização da moradia das camadas populares. Essas informações são corroboradas por mapas elaborados pelo Observatório das Metrópoles, construídos a partir dos dados e das categorias sócio-ocupacionais do IBGE, que comparam a tipologia socioespacial da RMPA nos anos de 1991, 2000 e 2010.

Se em 1991 havia uma predominância operária em Alvorada, Gravataí, Canoas e na Zona Norte de Porto Alegre; em 2010, essa camada ficou reduzida ao eixo do Vale dos Sinos, que já começa a apresentar também manchas de tipos superiores, mais elitizadas. Nesse período, a capital ostentou um perfil mais elitizado que nos anteriores: ao mesmo tempo que desapareceram os espaços operários, observou-se a segregação dos espaços populares na periferia urbana. “Esses setores populares estão sendo cada vez mais alocados nas periferias, sendo que os setores médios dividem com os setores superiores Porto Alegre e algumas cidades da região metropolitana, como Canoas”, enfatiza Fedozzi. Pode-se observar também a presença de espaços elitizados, de tipo superior, fora da capital, em municípios de grande porte e forte centralidade, como Novo Hamburgo e São Leopoldo.

Outro motivo que contribuiu para essa periferização das camadas populares foi a expansão da indústria imobiliária observada na década de 2000. O período marcou a retomada dos investimentos em habitação e infraestrutura por parte do Governo Federal, após a crise no sistema de financiamento público que perdurava desde meados dos anos 80. Na RMPA, a taxa de crescimento do número de domicílios foi superior ao aumento populacional nos últimos anos. Entre 1991 e 2000, a população aumentou 16,16% e o número de domicílios, 24,44%. De 2000 a 2010, a população cresceu 6,47%, e os domicílios, 18,27%.

O aporte de recursos públicos, todavia, não representou uma alteração nos modelos de urbanização e metropolização brasileiros. Ao contrário, o protagonismo do mercado na produção imobiliária aumentou, e empresas construtoras e incorporadoras assumiram um papel central na política habitacional do país, com a produção de moradias para os setores de média e baixa renda, como evidencia o Programa Minha Casa Minha Vida.

Segundo os pesquisadores, os municípios, de modo geral, não enfrentaram a questão fundiária, e a localização dos empreendimentos foi definida pelo mercado: as casas voltadas para os setores mais populares foram construídas em locais em que o solo era mais barato. Além disso, na RMPA como um todo, o preço da terra subiu significativamente após a criação do Minha Casa Minha Vida. Para os pesquisadores, o volume acentuado de recursos destinados às construtoras, sem um controle do uso e da ocupação do solo por parte do poder público, reforça o modelo de urbanização predatória e patrimonialista que acentua os problemas urbanos e consolida as desigualdades socioespaciais.

“Essas políticas habitacionais e esses projetos de infraestrutura acabaram reforçando a segregação. As melhores áreas foram destinadas a grandes empreendimentos privados voltados à classe média e à classe alta”, salienta Paulo. “Ao mesmo tempo que o Minha Casa Minha Vida tem um grande mérito, como foi um projeto mais voltado para o crescimento econômico do que um programa de acesso à moradia, foi um modelo calcado no mercado, que buscou a redução de custos. É quase consenso entre pesquisadores da área que o programa contém esse paradoxo. Proporcionou acesso de milhões de pessoas à moradia, mas também causou situações de segregação e de periferização”, complementa Fedozzi.

Mobilidade

Outro aspecto investigado foram as transformações referentes à mobilidade urbana. Segundo os pesquisadores, os níveis de mobilidade das pessoas, seja por trabalho, seja por estudo, compras, lazer ou negócios, se elevaram na RMPA. Houve ampliação da rede de transporte público, decorrente da expansão territorial, assim como o aumento do serviço prestado, traduzido pelo maior número de veículos, viagens e rodagem. Mas também foi constatado que, nos últimos anos, o crescimento em oferta foi acompanhado pela diminuição do número de passageiros, ainda que a população total tenha aumentado no período estudado.

Entre 1976 e 1995, período de crescimento populacional e territorial da RMPA, observa-se o correspondente aumento da oferta e da demanda do transporte público – de uma frota de 927 ônibus, responsáveis por 6.937 viagens, com uma média de 279.837 passageiros por dia, para 1.786 ônibus, com 9.717 viagens e 570.753 passageiros. Em 2000, cai para 517.542 o número de passageiros transportados diariamente, ainda que tenha ocorrido o incremento da frota para 2.111 veículos e de viagens diárias para 13.702. A perda de passageiros pelo sistema seguiu nos anos seguintes, com 484.756 passageiros em 2010, acompanhada da diminuição da oferta (2.090 ônibus para 12.643 viagens). Por outro lado, a frota veicular da RMPA tem demonstrado crescimento anual superior a 5% ao longo da última década, chegando a 7,1% em 2009 – um possível reflexo das políticas de incentivo à comercialização de veículos.

A própria periferização discutida anteriormente é um dos fatores que leva ao aumento da movimentação no território. A maioria os trabalhadores do terciário não especializado e da construção civil, que configuram o tipo popular, moram nas periferias e no entorno da capital. Em 2010, esses espaços populares se situavam em bairros periféricos de Porto Alegre e em municípios identificados como dormitórios, como Viamão e Alvorada, o que exige longos deslocamentos em direção aos locais de trabalho. Em Alvorada, por exemplo, 24,4% da população leva mais de uma hora para ir de casa ao trabalho; em Viamão, esse número é de 25,2%, enquanto em Gravataí, Guaíba e Cachoeirinha, todas próximas a Porto Alegre, o índice varia de 15% a 20%. Além do deslocamento para trabalho em outras cidades, a situação também pode ser explicada pelo tempo despendido devido a problemas operacionais do serviço de transporte público e das condições de circulação local e pela dispersão territorial das ocupações urbanas em Gravataí, Guaíba e Viamão, que têm vasta área urbana e rural.

Mesmo dentro de Porto Alegre, o tempo de deslocamento para os que vivem nas periferias pode ser longo, já que grande parte da oferta de empregos está no centro da capital. Outrora espaço de comércios e serviços voltados à elite, o centro histórico sofreu um processo de desvalorização com a perda de funções econômicas de maior prestígio para os “novos” centros, como o bairro Moinhos de Vento e a Avenida Carlos Gomes, e hoje concentra uma considerável parte dos empregos voltados à camada popular, com ofertas no comércio e no serviço voltadas a trabalhadores não qualificados. “Esses setores populares que estão na periferia vêm para o Centro, e isso traz também implicações para a mobilidade urbana”, comenta Paulo.

Agenda de governança

Apesar da crescente importância das metrópoles na dinâmica nacional, os pesquisadores identificam uma falta de políticas públicas voltadas a essas regiões. Face às transformações pelas quais a RMPA passou, é de se imaginar que a tarefa de realizar sua gestão também tenha se tornado mais complexa. Uma região metropolitana que cresceu em número de municípios, que contempla espaços mais heterogêneos, bem como uma economia e uma organização socioespacial distintas, exige estruturas de gestão adequadas. Entretanto, todas essas mudanças, até o momento, não se traduziram em uma nova gestão metropolitana compatível com a importância e os problemas que a região apresenta.

“O Brasil é um país com grandes áreas metropolitanas e, ao mesmo tempo, há uma ausência de políticas públicas dirigidas para os problemas dessas regiões. Temos um paradoxo aí”, enfatiza Fedozzi. “O Brasil está imensamente atrasado no que diz respeito à gestão das suas áreas metropolitanas, e o Rio Grande do Sul não está fora disso”, complementa.

Segundo o professor, um dos motivos para a resistência dos gestores em trabalhar as regiões metropolitanas de forma integrada está na origem do processo de institucionalização da gestão metropolitana no país: durante o período de ditadura militar. A gestão da metrópole ocupou certa centralidade na agenda dos governos militares. No Rio Grande do Sul, por exemplo, foram formados o Sistema Metropolitano Estadual, o Conselho Deliberativo da RMPA e a Fundação Metropolitana de Planejamento Territorial (Metroplan) nesse período. A política metropolitana do regime militar centralizava o processo decisório na esfera estadual, retirando poder dos prefeitos da região. A imposição pelo governo ditatorial de criação de sistemas metropolitanos estaduais produziu uma associação entre gestão metropolitana e medidas não democráticas de centralização de poder e de enfraquecimento da esfera municipal da administração pública.

“Durante a redemocratização, muitos não viam com bons olhos essa questão, mas a origem não justifica. Temos um problema que é real: a ausência de gestão metropolitana. Um mínimo de planejamento, organização e cooperação entre os municípios, com a presença do Governo do Estado, se faz necessário. Com raras exceções, nós não temos uma gestão metropolitana no Brasil”, enfatiza Fedozzi.

Segundo ele, nos últimos anos, foram observados alguns progressos na questão da governança metropolitana, mas ainda são insuficientes. O Estatuto da Metrópole, instituído em 2015, por exemplo, traz avanços significativos e, ao mesmo tempo, grandes falhas, como a falta de previsão de recursos específicos para a gestão metropolitana.

Estre as possíveis causas para essa falta de políticas públicas específicas para as regiões metropolitanas, está a forma pela qual se dão as conexões eleitorais e a distribuição dos votos nesses espaços. A partir de dados fornecidos pelo Tribunal Regional Eleitoral, os pesquisadores do Observatório puderam perceber que a representação parlamentar na RMPA, tanto para os deputados estaduais como para os federais, ainda é predominante de tipo paroquial. Isso quer dizer que os deputados são eleitos, geralmente, a partir de votos concentrados em um único local, e não de votos mais universalizados, divididos entre os eleitores espalhados pelos diversos municípios da região.

“Isso significa que inexiste uma representação política metropolitana capaz de, nos parlamentos e junto aos executivos, lutar por projetos e políticas públicas metropolitanas. Eles vão ter uma ação política voltada para suas paróquias, e não para o conjunto da região metropolitana”, comenta Fedozzi. Esse, segundo os pesquisadores, é um dos fatores que ajuda a compreender como o sistema político e a própria ordem federativa não propiciam uma gestão metropolitana.

Outro fator que colabora para a ausência dessa gestão é a diversidade e a desigualdade entre os municípios que compõem a região. “Mesmo que a RMPA seja um pouco mais equilibrada em termos demográficos e econômicos, quando comparada a outras metrópoles, há uma assimetria entre os municípios. Porto Alegre tem um peso muito acima dos outros. E isso dificulta a cooperação”, comenta Paulo. Segundo o professor, os municípios apresentam, muitas vezes, tradições e interesses políticos conflitantes. “Sempre vai haver uma dificuldade de cooperação entre regiões que são muito diversas”, afirma.

Os pesquisadores observaram, a partir de 2010, uma nova postura do governo estadual do Rio Grande do Sul, que favorecia as instâncias de gestão da RMPA. Alguns exemplos são a criação da Câmara Técnica do Desenvolvimento Metropolitano, em 2011, no âmbito do recém-criado Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do Governo do Estado (CDES-RS), e a instituição do Conselho Metropolitano dos Municípios (CDM), em 2012, além do Gabinete de Governança da RMPA, integrado à Metroplan e responsável pela execução das decisões do CDM.

Os pesquisadores apontam, entretanto, que as ações não tiveram continuidade. “Ao contrário, minha percepção é de que foram praticamente abandonadas. Não há uma impressão de continuidade ou de aprofundamento daquele espaço. Foi um espaço com baixo nível de institucionalização”, comenta Fedozzi, que aponta também o enfraquecimento, tanto do ponto de vista técnico quanto do político, da Metroplan, órgão que faz a interface entre o Governo do Estado e a RMPA.  Segundo ele, é preciso investir em instituições permanentes, para além dos mandatos dos prefeitos e governadores, que deem continuidade às ações, sem submissão aos fatores político-partidários. “Claro, a crise é geral. Mas isso não justifica. É em momentos de crise que se poderia pensar em alternativas para otimizar os recursos e somar forças”, completa.

Observatório das Metrópoles

O Observatório das Metrópoles é um programa pluri-institucional e pluridisciplinar que reúne 159 pesquisadores de 59 instituições dos campos universitário, governamental e não governamental, sob a coordenação geral do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).

O grupo vem produzindo trabalhos de maneira sistemática sobre 14 metrópoles e uma aglomeração urbana: Rio de Janeiro, São Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Curitiba, Goiânia, Recife, Salvador, Natal, Fortaleza, Belém, Santos, Vitória, Brasília e a aglomeração urbana de Maringá.

Com coordenação na UFRGS e um comitê gestor formado por pesquisadores dos programas de pós-graduação em Sociologia, Geografia e Medicina Social da UFRGS, do Departamento de Ciências Sociais da PUCRS e da FEE, o Núcleo Porto Alegre conta com cerca de 20 pesquisadores e, além de realizar pesquisas, promove cursos de formação, encontros, seminários, discussões e debates com setores da sociedade civil. “Não fazemos somente investigações, mas procuramos manter laços com setores sociais. É importante que esse conhecimento produzido na Universidade tenha formas de chegar e interagir com setores da sociedade”, explica Fedozzi.

Publicação

Título: Porto Alegre: transformações na ordem urbana
Autores: Paulo Roberto Rodrigues Soares, Luciano Fedozzi (organizadores)
Ano: 2015

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