Qual um dos principais instrumentos de política nacional do Meio Ambiente?

Principais Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente

Hernane Elesbão Wiese *

MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPELLI, Sílvia. Direito Ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2007, 4ª ed. P. 56-87.

3 Principais instrumentos da política nacional do meio ambiente

3.1 Licenciamento Ambiental

3.1.1 Conceito

“O seu conceito jurídico pode ser encontrado no art. 1º, inc. I, da Resolução 237/97 do CONAMA, no qual consta que o licenciamento ambiental é o ‘procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso’”[1].

“O licenciamento é obrigatório para as atividades arroladas no Anexo da Res. 237/97 [...]”[2].

“[...] o licenciamento ambiental reflete os princípios da supremacia do interesse público na proteção do meio ambiente em relação aos interesses privados, já que cuida de proteger o direito fundamental da pessoa humana ao equilíbrio ecológico, posto no art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988”[3].

“O licenciamento é um procedimento que deve ser revestido de publicidade, permitindo-se o exercício da participação popular, a ser viabilizada especialmente por meio de audiências públicas [...]”[4].

3.1.2 Funções do licenciamento ambiental

“[...] objetiva o controle de atividades potencialmente poluentes, procurando imprimir-lhes um padrão de atuação sustentável, de sorte a prevenir danos ambientais”[5].

“Neste sentido, o licenciamento ambiental operacionaliza os princípios da precaução, da prevenção e do poluidor-pagador [...]”[6].

“[...] o licenciamento, diretamente, condicionará determinada atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente à adoção de tecnologias adequadas à prevenção de riscos ambientais, como verdadeiros custos de produção”[7].

“Outra função importante do licenciamento ambiental é a imposição de medidas mitigadoras e compensatórias para a degradação ambiental que está prestes a ser autorizada”[8].

“[...] torna-se instrumento voltado para o desenvolvimento sustentável, procurando harmonizar o princípio da defesa do meio ambiente com os princípios da propriedade privada, da livre iniciativa e da exploração de atividades econômicas”[9].

3.1.3 Etapas do Licenciamento Ambiental: art. 8º, Res. 237/97

“Licença Prévia: atesta a viabilidade ambiental do projeto e aprova sua concepção. Pode ser precedida de EIA-RIMA, dependendo do impacto ambiental a ser gerado pela atividade. Deve ser instruída com certidão da Prefeitura atestando a sua compatibilidade com os usos do solo (art. 10, Resolução 237). Não autoriza qualquer alteração física no empreendimento proposto, tais como corte de árvores, aterros, obras”[10].

“Licença de Instalação: autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projeto aprovados, incluindo medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante. Permite, portanto, que o empreendedor passe a materializar o projeto aprovado”[11].

“Licença de Operação: autoriza a operação da atividade ou empreendimento [...]”[12].

Estas licenças podem ser expedidas isoladas ou sucessivamente. Cada uma delas tem um prazo, a saber:

·         LP: mínimo cronograma, máximo 5 anos;

·         LI: mínimo cronograma, máximo 6 anos;

·         LO: mínimo 4 anos e máximo 10 anos.

3.1.4 Iter procedimental

a)       “Definição pelo órgão ambiental [...].

b)      Requerimento da LP. Deve ser dada publicidade ao requerimento.

c)       Análise pelo órgão ambiental.

d)      Possibilidade de formulação de pedidos de esclarecimento pelo órgão ambiental [...].

e)       Audiência pública, se for o caso.

f)        Novos esclarecimentos ao órgão ambiental, se da audiência surgir necessidade.

g)      Emissão de parecer técnico conclusivo e, se for o caso, de parecer jurídico.

h)       Deferimento ou indeferimento da LP, com publicidade.

i)         [...] o procedimento deverá estar concluído em até seis meses se não houver EIA/RIMA e em até 12 meses, se houver EIA/RIMA.

j)         Deferimento da LI.

k)       Concluídas e aprovadas as obras, deferimento da LO”[13].

3.1.5 Natureza jurídica

“Não há consenso sobre a natureza jurídica da licença ambiental. As posições dividem-se entre licença e autorização administrativa”[14].

Quadro retirado das p. 62-3:

3.1.6 Revogação da licença e o direito à indenização

“Qual ato administrativo é sempre passível de revisão se, posteriormente á sua prática, houver interesse público que a justifique. Trata-se, aqui, da incidência do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular”[15].

“A Resolução 237/97 prevê, no seu art. 19 que: ‘[...] o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação,suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer: I - Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; II - omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença; III - superveniência de graves riscos ambientais e de saúde’”[16].

“[...] percebe-se que, quando ocorrer:

a)       violação da LO: cassação;

b)      inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais: revogação;

c)       omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença: anulação;

d)      superveniência de graves riscos ambientais e de saúde: revogação”[17].

“No que se refere ao possível direito à indenização diante de revogação da licença, há que se fazer uma distinção. Se os riscos foram gerados pelo exercício da atividade, ou diante de fatos da natureza [...] parece acertada a posição de Marcelo Dawalibi, no sentido de que o interessado não terá direito à indenização em caso de revogação da licença ambiental”[18].

“Mas, se ocorre mudança do zoneamento ambiental, tornando a atividade [...] desconforme? Em hipóteses desse tipo, parece, para esta autora, que deverá ser oportunizado ao empreendedor, quando da renovação da LO, adaptar a sua atividade às novas condições, que demandam uma maior cautela para prevenir danos ambientais”[19].

“A respeito, vale colacionar a doutrina de Paulo Affonso Leme Machado, que atribui diferente tratamento à matéria, caso de tratem de situações envolvendo a instalação de indústrias ou situações relativas ao seu funcionamento. [...] abre-se ao titular da licença a possibilidade de adotar sistemas de funcionamento que observem os novos padrões de emissão. Se não cumpri-los, a licença será cassada, pois a atividade tornar-se-á ilegal”[20].

“Já na hipótese de a nova lei de zoneamento não tolerar a permanência da atividade anteriormente licenciada, deve-se identificar se a empresa estava ou não cumprindo as exigências das autoridades”[21]. Caso estivesse, nenhuma sanção poderia ser imposta. Caso não estivesse, dever-se-á revogar, desapropriando a indústria.

“Portanto, se a única alternativa para o empreendimento for a sua relocalização, percebendo-se que a instalação de novos equipamentos antipoluentes não será suficiente para adequá-lo á legislação vigente, já que a atividade não é tolerada pela nova lei de zoneamento, o titular da licença ambiental terá direito à indenização”[22].

“Esclareça-se, no entanto, que esse direito à indenização é condicionado à prova de efetivo prejuízo”[23].

3.1.7 Competência para o licenciamento ambiental

“O licenciamento ambiental [...] enquadra-se como ato decorrente da competência material comum, prevista no art. 23 da Constituição Federal de 1988, pelo que a União, Estados, DF e Municípios podem exigir o licenciamento ambiental”[24].

“[...] deve ser aplicado o art. 10 da Lei 6.938/81, o qual define como competente o órgão estadual do SISNAMA, esclarecendo que a competência do IBAMA para o licenciamento deve se dar em caráter supletivo”[25].

“O IBAMA [...] é órgão executor federal do SISNAMA (art. 6, IV). Possui duas ordens de competência: originária, para obras com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional (§ 4º do art. 10 da Lei 6.938/81 e art. 4º, da Res. CONAMA 237/97) e supletiva, determinadora de sua atuação no caso de inexistência ou inércia do órgão estadual, ou de inépcia de seu licenciamento (art. 8º, I; 10, § 3º e 11, § 1º, da Lei 6.938/81 e art. 4º, § 2º, Res. 237)”[26].

A definição das competências pela Resolução 237/97

Arts. 4º a 6º:

“IBAMA: licenciamento de atividades ou empreendimentos com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional [...] (art. 4º).

Órgão Ambiental Estadual ou do Distrito Federal: licenciamento de empreendimentos ou atividades: localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidade de conservação de domínio estadual; localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente [...]; delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio (art. 5º).

Órgão Ambiental do Município: licenciamento de atividades ou empreendimentos de atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio”[27].

3.2 Estudo de Impacto Ambiental

3.2.1 Conceito de EIA/RIMA

“O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório (RIMA) é um profundo diagnóstico do empreendimento que está em vias de ser licenciado pelo órgão ambiental [...]. Visa a evitar que um projeto, justificável sob o prisma econômico, ou em relação aos interesses imediatos de seu proponente, se revele posteriormente nefasto para o meio ambiente [...]”[28].

“Sua natureza jurídica é de pré-procedimento administrativo, vinculado ao licenciamento ambiental, de natureza constitucional, destinado a avaliar impactos e definir medidas mitigadoras e/ou compensatórias pela introdução de atividade significativamente degradante”[29].

“O EIA/RIMA é feito antes da concessão da Licença Prévia [...] a partir de um Termo de Referência fornecido pelo órgão ambiental, norteado, no mínimo, pelas seguintes diretrizes (art. 5º, Res. 1/86 do CONAMA e art. 73 do Código Estadual de Meio Ambiente):

a)       contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do empreendimento, confrontando-as coma hipótese de sua não execução;

b)      identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação, operação e desativação do empreendimento;

c)       definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do empreendimento, considerando, em todos os casos, a microrregião sociogeográfica e a bacia hidrográfica na qual se localiza;

d)      considerar os planos e programas governamentais e não-governamentais, proposto e em implantação, operação e desativação do empreendimento;

e)       estabelecer os programas de monitoramento e auditorias necessárias para as fases de implantação, operação e desativação do empreendimento;

f)        avaliar os efeitos direitos e indiretos sobre a saúde humana”[30].

“Deve, ainda, contemplar a chamada ‘Opção Zero’, consistente na análise dos efeitos produzidos pela não-realização do empreendimento – situação ecológica e socioeconômica da área de influência. [...] só deve ser adotada quando o projeto causar grandes impactos ambientais, sem possibilidade de mitigação aceitável, e quando os resultados econômico-sociais sejam desprezíveis”[31].

“De acordo com o art. 225, parágrafo 1º, inc. IV, da Constituição Federal de 1988, o EIA/RIMA é obrigatório para as atividades de significativo impacto ambiental [...]. O art. 1º da Resolução nº 1/86 do CONAMA apresenta o seguinte conceito de impacto ambiental: ‘Impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas, que direta ou indiretamente afetem: a) a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) as atividades sociais e econômicas; c) a biota; d) as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e e) a qualidade dos recursos ambientais’”[32].

“Também importa destacar que, mesmo nas hipóteses em que a atividade não estiver listada na Resolução nº 1/86 do CONAMA como de significativa degradação ambiental, é possível que o empreendedor se veja obrigado a executar o EIA/RIMA, tendo em vista que a expressão ‘significativa degradação ambiental’ é um conceito jurídico indeterminado [...]; ou pelo Poder Judiciário, caso o órgão ambiental não exija a realização do EIA/RIMA e se constate sua necessidade”[33].

3.2.2 Requisitos Formais do EIA/RIMA de acordo com o Código de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul e com a Res. 1/86 do CONAMA

“De acordo com o art. 76 do Código de Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul (Lei Estadual 11.520/00), o EIA/RIMA deve ser elaborado por uma equipe técnica habilitada multidisciplinar, ‘cadastrada no órgão ambiental competente, não depende direta ou indiretamente do proponente do projeto e que será responsável tecnicamente pelos resultados apresentados, não podendo assumir o compromisso de obter o licenciamento do empreendimento’”[34].

“Os custos do EIA/RIMA são arcados pelo proponente do projeto (art. 77). Uma vez concluído o Estudo, deve ser elaborado o Relatório de Impacto Ambiental [...]. Deve conter, necessariamente, a recomendação da equipe multidisciplinar quanto à alternativa mais favorável do ponto de vista ambiental; até mesmo, se for o caso, a recomendação de não realização do projeto”[35].

“O Relatório deve ser apresentado de forma objetiva e adequada à ampla compreensão e deverá ficar acessível ao público [...]. Como preceitua o art. 85 do Código Estadual do Meio Ambiente, uma vez solicitada sua convocação pelo legitimados, a realização da audiência pública torna-se obrigatória para o órgão ambiental e a não observância desta providência eivará de nulidade o licenciamento ambiental (art. 85, parágrafo 2º)”[36].

“Essa audiência pública não tem caráter decisório [...], restringindo-se à finalidade de escuta pública e momento de controle da discricionariedade do Poder Público”[37].

“[...] o sistema normativo em vigor reconheceu expressamente as duas faces da informação em matéria ambiental: de um lado o direito de todos terem acesso às informações a respeito do licenciamento e do EIA/RIMA; de outro, o dever de o Poder Público informar periodicamente a população a respeito dos licenciamentos e realização dos estudos, antecipando-se à curiosidade do cidadão. Inobservado o requisito da publicidade, todo o processo de licenciamento será inválido”[38].

3.2.3 Análise e aprovação do EIA e a sua repercussão sobre o licenciamento

“[...] o EIA atua no plano da motivação do ato administrativo relativo ao licenciamento. Assim, sempre que o administrador público decidir de maneira divorciada da solução proposta no EIA, ele deverá motivar a decisão e expor as razões que o levaram a optar por solução diversa”[39].

3.2.4 EIA “a posteriori”

“A Resolução 006/87 do CONAMA prevê o Estudo de Impacto Ambiental para obras de grande porte, sobretudo para fins hidrelétricos, que tenham sido instaladas ou estejam em operação antes da Res. 01/86. Além disso, o art. 8º, II, da lei 6.938/81 refere que o CONAMA poderá determinar a realização de EIA/RIMA sempre que julgar necessário, inclusive depois do início de obra ou atividade”[40].

3.2.5 EIA e Licitações

“De acordo com o art. 63, da Lei 11.520/2000, do Estado do Rio Grande do Sul, não se pode dar início à licitação de uma obra pública potencialmente causadora de degradação ambiental sem que antes se elabora e aprove o EIA/RIMA e sem que antes se obtenha, no mínimo, a Licença Prévia do empreendimento, sob pena de ilegalidade do procedimento licitátório”[41].

3.2.6 Monitoramento dos Impactos

“O art. 86 do Código Estadual de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul e a Resolução 1/86 do CONAMA estabelecem que o EIA deve conter a elaboração de programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos negativos e positivos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados. Tanto o monitoramento quanto as auditorias, que deverão ser previstos no EIA, ocorrerão nas fases de implantação, operação e desativação do empreendimento, e serão exigidos em sede de licenciamento ambiental”[42].

3.2.7 EIA/RIMA e Estudo de Impacto de Vizinhança

“O novel Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/00) introduziu na legislação federal o chamado Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV)”[43].

“O Estatuto prevê a possibilidade de ser exigido o EIV para analisar os impactos na qualidade de vida da população do entorno que possam advir de empreendimentos urbanos”[44].

“O EIV, embora guarde inegável semelhança com o EIA/RIMA, com ele não se confunde”[45].

“O EIV afina-se mais com empreendimentos típicos do contexto urbano, sem grandes impactos ao ambiente natural (exemplos: Shopping Centers, casas noturnas, equipamentos de telefonia móvel)”[46].

“O EIV não substitui o EIA/RIMA, quando exigido. Já, o EIA/RIMA, por ser mais abrangente, pode muito bem tornar o EIV dispensável”[47].

* Acadêmico de Direito na UFSC e colunista do Portal Jurídico Investidura.

Compare preços de Dicionários Jurídicos, Manuais de Direito e Livros de Direito.

Quais são os principais instrumentos da política Nacional do Meio Ambiente?

São considerados alguns dos instrumentos da política Nacional de Meio Ambiente exceto?

Como instrumento da política Nacional do Meio Ambiente o estudo de impacto ambiental?